解讀投融資體制改革對交通基礎設施領(lǐng)域的影響

?投融資體制改革對交通基礎設施領(lǐng)域的影響 ——解讀《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》 文/交通運輸部科學(xué)研究院 翁燕珍 王利彬 　　2016年7月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)(中發(fā)〔2016〕18號)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，明確提出，改善企業(yè)投資管理、充分激發(fā)社會(huì )投資動(dòng)力和活力;完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導和帶動(dòng)作用等?！兑庖?jiàn)》的出臺是針對我國投融資領(lǐng)域存在的問(wèn)題開(kāi)出的一劑“良方”，也為正在推進(jìn)的交通基礎設施投融資體制改革進(jìn)一步指明了方向?！?投資體制改革史上的第一次 　　黨的十八屆三中全會(huì )在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要加快轉變政府職能，深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。黨中央、國務(wù)院十分重視投融資體制改革工作，認識到深化投融資體制改革是加強供給側結構性改革的重要內容，應在投融資體制改革方面不斷取得新的突破，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權，放管結合，優(yōu)化服務(wù)改革。 　　按照黨中央、國務(wù)院的統一部署，發(fā)改委、財政部等有關(guān)部委進(jìn)行了深入研究，推進(jìn)以企業(yè)投資管理改革為主線(xiàn)的投資審批制度改革，在取消下放核準事項、改革核準制度、規范中介服務(wù)、建立協(xié)同監管機制等方面出臺了一系列改革措施。各地也積極探索創(chuàng )新，積累了豐富的經(jīng)驗，改革取得了積極進(jìn)展。因此，這些探索與嘗試為《意見(jiàn)》的出臺奠定了良好的基礎。 　　《意見(jiàn)》是投資體制改革歷史上第一份以黨中央國務(wù)院名義印發(fā)的文件，也是繼2004年國務(wù)院發(fā)布的投資體制改革文件時(shí)隔十幾年后的又一重要文件。7月25日，國家發(fā)改委副主任張勇在國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會(huì )上明確指出，該《意見(jiàn)》“是改革開(kāi)放30多年來(lái)以中共中央文件名義發(fā)布的第一個(gè)投融資體制改革方面的文件”，“是我國當前和今后一個(gè)時(shí)期投融資領(lǐng)域推進(jìn)供給側結構性改革的頂層設計，是在新起點(diǎn)上向縱深推進(jìn)投融資體制改革的綱領(lǐng)性文件，是經(jīng)濟新常態(tài)下發(fā)揮投資作用的重要遵循”?！?狙擊改革關(guān)鍵點(diǎn) 　　眾所周知，當前我國經(jīng)濟運行存在的主要問(wèn)題，是政府對市場(chǎng)干預較多，企業(yè)自主性不強?！兑庖?jiàn)》開(kāi)篇即提出，簡(jiǎn)政放權不協(xié)同、不到位，企業(yè)投資主體地位有待進(jìn)一步確立等問(wèn)題是當前投融資管理體制中急需解決的主要問(wèn)題，并在總體要求中明確了“企業(yè)為主、政府引導”的決策機制。 　　《意見(jiàn)》分為六大部分，在總體要求之后，第二部分就提出“改善企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會(huì )投資動(dòng)力和活力”，并在其后分別提出“完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導作用和帶動(dòng)作用”“創(chuàng )新融資機制，暢通投資項目融資渠道”“切實(shí)轉變政府職能，提升綜合服務(wù)管理水平”以及“強化保障措施，確保改革任務(wù)落實(shí)到位”等五大綜合要求以及十九項具體要求。 　　細加分析，不難發(fā)現，文件的所有要求都圍繞著(zhù)“科學(xué)界定并嚴格控制政府投資范圍，平等對待各類(lèi)投資主體，確立企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會(huì )投資，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng )新活力”展開(kāi)的?！?明確政府投資具體要求 　　規范的市場(chǎng)才能實(shí)現激發(fā)企業(yè)活力的目標?！兑庖?jiàn)》作為政府部門(mén)的文件，只能通過(guò)規范和約束政府投資行為及其對投資的監管行為，建立規范的市場(chǎng)。歸納起來(lái)，《意見(jiàn)》從以下幾方面對政府投資提出了具體的要求。 　　政府資金投向更為精準 　　《意見(jiàn)》明確：政府投資資金只投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進(jìn)步、社會(huì )管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營(yíng)性項目為主，原則上不支持經(jīng)營(yíng)性項目;政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主;對確需支持的經(jīng)營(yíng)性項目，主要采取資本金注入方式投入，也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式進(jìn)行引導。 　　需要說(shuō)明的是，如何理解“確需支持的經(jīng)營(yíng)性項目”，是落實(shí)這一要求的關(guān)鍵?？梢宰鳛樽⒔獾氖?，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)文件中，將項目分為公益性項目、經(jīng)營(yíng)性項目和準經(jīng)營(yíng)性項目三類(lèi)，其中“準經(jīng)營(yíng)性項目”是指經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源才能進(jìn)行商業(yè)化運作的項目。但存在差異的是，準經(jīng)營(yíng)性項目是需補貼資金或資源的項目，而《意見(jiàn)》中確需支持的經(jīng)營(yíng)性項目卻主要采取資本金注入的方式，兩者存在著(zhù)差異，值得關(guān)注。 　　政府投資管理更為規范 　　針對政府投資管理，《意見(jiàn)》指出具體從預算管理、評估審批、信息公開(kāi)、事中事后監管四個(gè)方面予以規制。 　　預算管理　近年來(lái)，財政部等相關(guān)部門(mén)相繼出臺了一系列財政預算管理有關(guān)規定，尤其是新預算法的正式實(shí)施，對政府預算管理提出了更高的要求。此次《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確：編制三年滾動(dòng)政府投資計劃，明確計劃期內的重大項目，并與中期財政規劃相銜接，統籌安排、規范使用各類(lèi)政府投資資金。依據三年滾動(dòng)政府投資計劃及國家宏觀(guān)調控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區各部門(mén)的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。 　　這就意味著(zhù)，所有需要政府支持的經(jīng)營(yíng)性項目和政府直接投資的非經(jīng)營(yíng)性項目，必須納入三年滾動(dòng)政府投資項目庫，相應申請的政府資金必須納入三年滾動(dòng)預算。對于一些項目既有上級政府轉移支付資金、又有本級政府出資以及下級政府配套出資的，需要分別納入各級政府、各部門(mén)的滾動(dòng)政府投資項目庫及相應的政府預算。要落實(shí)好這一工作，必須強化項目前期管理工作，在項目投資規模及資金安排上提前謀劃。 　　評估審批　《意見(jiàn)》明確：改進(jìn)和規范政府投資項目審批制，采用直接投資和資本金注入方式的項目，對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、社會(huì )公眾利益有重大影響或者投資規模較大的，要在咨詢(xún)機構評估、公眾參與、專(zhuān)家評議、風(fēng)險評估等科學(xué)論證基礎上，嚴格審批項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計。據此分析，對于列入中央和地方交通運輸重點(diǎn)項目，要開(kāi)展一系列科學(xué)論證工作，包括第三方獨立機構的咨詢(xún)評估、通過(guò)向社會(huì )公眾公告等，提高公眾參與、組織專(zhuān)家評審會(huì )等方式進(jìn)行評議、風(fēng)險評估等。在此基礎上，相關(guān)政府部門(mén)對項目建設書(shū)、可研報告和初設進(jìn)行嚴格審批。這無(wú)疑釋放了一個(gè)新的政策信號，需政府安排資金的交通運輸重點(diǎn)項目，前期評估工作和審批工作要求將更為科學(xué)、嚴格。 　　此外，《意見(jiàn)》還明確：對于經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門(mén)批準的專(zhuān)項規劃、區域規劃中已經(jīng)明確的項目，部分改擴建項目，以及建設內容單一、投資規模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項目，可以簡(jiǎn)化相關(guān)文件內容和審批程序。這與中央提出簡(jiǎn)政放權，深化行政審批制度改革重要精神保持一致。 　　信息公開(kāi)　為了加強對政府投資項目的管理和監督，確保政府投資效益，近年來(lái)全國各地已陸開(kāi)發(fā)和建設了政府投資項目信息管理系統，取得了一定成效，但仍存在著(zhù)各部門(mén)“各起爐灶”、信息共享不充分等問(wèn)題，使信息系統效用的發(fā)揮大打折扣。 　　此次《意見(jiàn)》要求：完善政府投資項目信息統一管理機制，建立貫通各地區各部門(mén)的項目信息平臺，并盡快拓展至企業(yè)投資項目，實(shí)現項目信息共享。這強調建立統一管理機制，要求建立的項目信息平臺能貫通中央各部門(mén)之間、中央和地方之間，并結合當前大力推廣PPP模式，引入社會(huì )資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域的這一重要工作，盡快將政府投資項目信息系統拓展至企業(yè)投資項目。這是一項重要的創(chuàng )新和突破。 　　事中事后監管　《意見(jiàn)》明確：投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過(guò)程服務(wù)和事中事后監管。針對政府投資事中事后監管?！兑庖?jiàn)》強調：嚴格按照項目建設進(jìn)度下達投資計劃、嚴格概算執行和造價(jià)控制、健全概算審批和調整等管理制度;完善加強審計監督、重大項目稽查、竣工驗收、后評價(jià)、責任追究等制度，健全政府投資監管機制;建立社會(huì )監督機制，推動(dòng)政府投資信息公開(kāi)。 　　這一制度的建立是進(jìn)一步改革政府管理的方式，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院簡(jiǎn)政放權放管結合轉變政府職能要求的一項重要措施。近年來(lái)，面對交通建設資金大、監管任務(wù)重的新形勢，各級交通運輸主管部門(mén)以深化機構改革和政府職能轉變?yōu)槠鯔C，著(zhù)力加強交通建設投資監管，下階段應按照黨中央、國務(wù)院最新部署，不斷創(chuàng )新和加強事中事后監管，使得監管更加有效，促進(jìn)市場(chǎng)規范運行。 　　PPP備受追捧 　　《意見(jiàn)》明確：鼓勵政府和社會(huì )資本合作(PP P)模式，并首次提出政府和社會(huì )資本合作涵蓋特許經(jīng)營(yíng)和政府購買(mǎi)服務(wù)兩種方式。事實(shí)上，自2014年下半年全國開(kāi)始大力推進(jìn)PPP以來(lái)，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)、政府購買(mǎi)服務(wù)和PPP之間的關(guān)系問(wèn)題，政府官員、業(yè)內專(zhuān)家學(xué)者已進(jìn)行了多次探討和爭論。此次《意見(jiàn)》是繼《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕60 號)和《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)兩個(gè)重要文件之后，首次將三者關(guān)系進(jìn)行了明確界定。這為正在由國務(wù)院法制辦牽頭開(kāi)展PPP領(lǐng)域立法工作奠定良好的基礎。 　　針對開(kāi)展PPP的具體形式和目的，《意見(jiàn)》明確：適用于交通、環(huán)保、醫療、養老等領(lǐng)域采取單個(gè)項目、組合項目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。這為今后交通PPP項目的推進(jìn)提供了靈活多樣的形式，從而更有利于PPP模式的推行和保障社會(huì )資本的合法收益。比如，交通PPP項目可以“肥瘦搭配”，將經(jīng)費性收費公路項目和非經(jīng)營(yíng)性國省干線(xiàn)或農村公路項目捆綁、經(jīng)濟效益好和經(jīng)濟效益欠佳的經(jīng)營(yíng)性收費公路捆綁、非經(jīng)營(yíng)性普通公路和沿線(xiàn)旅游資源連片開(kāi)發(fā)等。這為今后交通PPP項目實(shí)踐留下了足夠的探索和創(chuàng )新空間。 　　融資平臺轉型需加快 　　自1994年國家分稅制改革以來(lái)，融資平臺公司就開(kāi)始發(fā)展?？梢哉f(shuō)，為加快城市化建設和應對金融危機，融資平臺公司在過(guò)去二十多年的時(shí)間里發(fā)揮了重要的積極作用，但同時(shí)也隱含了巨額地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。為了消除地方政府的隱性債務(wù)，避免地方政府債務(wù)危機的發(fā)生，2010年下半年以來(lái)，國務(wù)院及相關(guān)部門(mén)相繼出臺了一系列清理和規范地方政府融資平臺公司的政策，尤其是2014年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號)，明確要求劃清政府與企業(yè)界限，融資平臺不能再替代政府履行融資職能。后續出臺的文件多次強調大力推動(dòng)融資平臺公司與政府脫鉤，實(shí)現市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結構。 　　政府投資基金需發(fā)力 　　政府投資基金是貫徹十八屆五中全會(huì )提出的“發(fā)揮財政資金撬動(dòng)功能，創(chuàng )新融資方式，帶動(dòng)社會(huì )資本參與投資”，創(chuàng )新財政投入方式的一項重要改革。2015年11月財政部印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》，2016年2月財政部又發(fā)布了《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》。兩個(gè)文件構建了政府投資基金運轉的基本政策框架，也意味著(zhù)基于去杠桿、穩增長(cháng)的政策目標以及當前經(jīng)濟形勢下供給側結構性改革的基調，未來(lái)政府投資資金主要圍繞創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉型升級以及基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展設立，投資方式也將向股權方式傾斜。在中央相關(guān)政策的引導推動(dòng)之下，政府投資基金已呈現出井噴式發(fā)展，有關(guān)統計顯示，截止2015年底，國內共成立780只政府引導基金，用于支持PPP項目、城鎮化發(fā)展、健康養老產(chǎn)業(yè)等。 　　此次《通知》要求：根據發(fā)展需要，依法發(fā)起設立基礎設施建設基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類(lèi)基金，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應。 　　事實(shí)上，政府投資基金與PPP模式的有機結合是投融資領(lǐng)域的一項創(chuàng )新，可以使項目交易結構更加靈活，并能夠充分發(fā)揮政府資金的引導和放大效應，實(shí)現四兩拔千斤的作用，對于拓寬PPP新建項目的融資渠道、對存量項目進(jìn)行投資解決存量債務(wù)問(wèn)題以及發(fā)揮專(zhuān)家技術(shù)管理優(yōu)勢改善PPP項目治理模式具有積極作用。此外，政府投資基金也是實(shí)現融資平臺公司轉型的其中一個(gè)途徑。 積極應對 融入變革 　　交通行業(yè)是政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，交通投融資也是各級政府關(guān)注的焦點(diǎn)之一?！兑庖?jiàn)》的出臺，必將對交通投融資產(chǎn)生重大而且深遠的影響。 　　準確劃分政企投資邊界 　　對于交通基礎設施而言，非經(jīng)營(yíng)性項目沒(méi)有收益的農村公路、普通國省干線(xiàn)以及有一定收益的政府還貸收費公路等，以政府直接投資方式為主，經(jīng)營(yíng)性項目如經(jīng)營(yíng)性收費公路等，原則上由企業(yè)自行全額投資，不安排政府投資資金。商業(yè)運作有資金缺口、確需政府支持的，如可行性缺口經(jīng)營(yíng)性收費公路等，政府投資以資本金注入方式為主，補助和貼息引導為輔。這對現階段推行的交通PPP項目交易結構的設計給出了一個(gè)新的政策引導信號。 　　總體而言，對于目前各地正在著(zhù)力推行的經(jīng)營(yíng)性PPP項目(如經(jīng)營(yíng)性高速公路等)，原則上政府不安排投資資金;對于確需政府支持的經(jīng)營(yíng)性項目(如收費公路PPP項目)和政府直接投資的非經(jīng)營(yíng)性項目，政府投資需經(jīng)過(guò)一系列科學(xué)論證、審批程序、預算管理和信息公開(kāi)等。由于“確需政府支持”存在著(zhù)一定的主觀(guān)性和模糊性，因此在論證、審批以及操作程序方面還需要進(jìn)一步細化依據。 　　理順政府投資管理內容 　　《意見(jiàn)》對政府投資管理進(jìn)行了全方位的要求。政府投資管理是一項系統復雜工程，需要各相關(guān)部門(mén)及有關(guān)單位形成合力，共同抓好關(guān)鍵環(huán)節，應以制度建設為基礎、以管理創(chuàng )新為動(dòng)力，以強化服務(wù)為重點(diǎn)，全面提升規范化管理水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。因此，各級交通運輸主管部門(mén)應予以高度重視，從預算管理、評估審批、信息公開(kāi)、事中事后監管等重要關(guān)鍵環(huán)節入手，與財政、發(fā)改、國土等相關(guān)部門(mén)建立協(xié)作機制，抓緊制度、管理層面研究和創(chuàng )新，比如與財政、發(fā)改等聯(lián)合研究如何將三年滾動(dòng)預算和評估審批進(jìn)行有機銜接等專(zhuān)題，并借助于第三方機構力量，切實(shí)提高政府投資管理能力，使得交通政府投資項目能更加科學(xué)、合理地被予以規范，促進(jìn)交通運輸行業(yè)健康可持續發(fā)展。 　　大力推進(jìn)PPP模式 　　上世紀九十年代開(kāi)始，交通行業(yè)就在經(jīng)營(yíng)性收費公路等領(lǐng)域探索應用政府和社會(huì )資本合作模式。自2014年下半年以來(lái)，各地交通運輸部門(mén)更是大力推進(jìn)PPP模式的運用，助力穩增長(cháng)，但由于很多建設項目多地處中西部地區，建造成本高、投資經(jīng)濟效益差，加之操作和審批流程“復雜繁瑣”，PPP項目落地難問(wèn)題依然突出。在以上背景下，《意見(jiàn)》再一次力推PPP模式，各級交通運輸部門(mén)應積極協(xié)調財政、發(fā)改等部門(mén)及上級有關(guān)部門(mén)，抓緊明確PPP項目操作審批問(wèn)題，研究存量項目向PPP模式轉換問(wèn)題，探索項目打捆、公路+旅游等資源打捆，對資源進(jìn)行充分整合利用，給予社會(huì )資本合理回報，吸引更多社會(huì )資本參與到交通行業(yè)發(fā)展中來(lái)。 　　支持交通融資平臺公司轉型 　　據不完全統計，全國目前只有6個(gè)省份沒(méi)有組建交通融資平臺公司，除省級層面外，還有市、縣級交通融資平臺公司。以四川省為例，據前幾年調查了解的情況看，全省市縣級交通融資平臺公司50余家，市、縣級分別占四、六成。如此龐大的地方交通融資平臺公司如何轉型發(fā)展，直接影響著(zhù)這一輪投融資體制改革政策能否真正落地。通過(guò)一、二十年的發(fā)展，地方政府培育了一批批具有現金流創(chuàng )造能力、有項目運營(yíng)管理能力的優(yōu)質(zhì)有實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)的融資平臺公司。投融資體制變革，意味著(zhù)這些融資平臺公司必須做到在不依賴(lài)政府信用、在獨立運營(yíng)的前提下通過(guò)政府和社會(huì )資本合作(特許經(jīng)營(yíng)和政府購買(mǎi)服務(wù)方式)繼續作為基礎設施和公用事業(yè)的投資主體。 　　按照國有企業(yè)改革要求，融資平臺公司回歸市場(chǎng)主體地位是必然趨勢。但在現階段穩增長(cháng)的壓力下，按照42號文件要求短期內取消融資平臺成為政府錢(qián)袋子的可能性較小，地方政府發(fā)行債券和融資平臺公司之間一直此消彼長(cháng)，近來(lái)局部地方還出現融資平臺公司發(fā)展開(kāi)始回老路的跡象?？梢?jiàn)，融資平臺公司去債務(wù)、體制變革、業(yè)務(wù)轉型等路途并不平坦，但這也不足以否定道路的方向。各級地方政府及有關(guān)部門(mén)應準確定位本級融資平臺公司的企業(yè)職能，對融資平臺公司轉型發(fā)展路徑給予積極指導謀劃;地方融資平臺公司應提高自身在市場(chǎng)的生存發(fā)展能力，善于抓住經(jīng)營(yíng)性資源，獲取長(cháng)久發(fā)展的驅動(dòng)力。 　　創(chuàng )新交通投融資機制 　　根據國家“十三五”規劃《綱要》，未來(lái)較長(cháng)的一段時(shí)期交通行業(yè)還處于發(fā)展機遇期，資金需求依然非常巨大，因此，不斷創(chuàng )新投融資機制為交通運輸行業(yè)發(fā)展提供資金支持，也是投融資工作的重點(diǎn)。 　　按照《意見(jiàn)》的要求，采用政府投資基金的方式籌集資金并結合PPP的運用推動(dòng)項目實(shí)施，是有效的方式之一。但從近期審計情況看，有大量基金未能真正有效落實(shí)到具體項目和企業(yè)，也沒(méi)有投入實(shí)體經(jīng)濟撬動(dòng)民間投資。主要原因包括政策不到位、流程不清晰、籌劃不充分等。因此，各級交通運輸部門(mén)在協(xié)調本級政府及財政、發(fā)改等部門(mén)組建政府投資基金時(shí)應積極明確操作流程、合理統籌規劃、落實(shí)配套政策的到位，并積極研究政府投資基金合理回報、期限與PPP項目全生命周期的匹配性、基金有效退出機制、風(fēng)險合理分配等問(wèn)題。