翁孟勇：建議建立交通發(fā)展基金，吸引社會(huì )資本參與

財政性資金是交通投資的重要來(lái)源和基礎性保障，但是一直存在來(lái)源不穩定、規模不穩定、管理過(guò)于分散、預算粗放、使用欠規范等突出問(wèn)題。 在今年“兩會(huì )”期間，來(lái)自江蘇代表團的全國人大代表、交通運輸部原副部長(cháng)、中國公路學(xué)會(huì )理事長(cháng)翁孟勇帶來(lái)了名為《關(guān)于建立交通發(fā)展基金制度，促進(jìn)交通持續健康發(fā)展的建議》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）。 《建議》指出，交通是國民經(jīng)濟的基礎性、服務(wù)性、引導性、戰略性行業(yè)，交通發(fā)展對投資需求巨大。2017年我國鐵路、公路、港口、航道、機場(chǎng)等交通基礎設施總投資占GDP的3.8%，對經(jīng)濟穩增長(cháng)發(fā)揮了重要作用。財政性資金是交通投資的重要來(lái)源和基礎性保障（包括車(chē)購稅、燃油稅、港建費、鐵路建設基金、民航建設基金等專(zhuān)項資金、各級一般財政性資金、地方政府債券等，以專(zhuān)項資金為主），以有限的規模吸引了大量社會(huì )投資，對拉動(dòng)投資、推進(jìn)民生基礎設施建設發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但是，也一直存在來(lái)源不穩定、規模不穩定、管理過(guò)于分散、預算粗放、使用欠規范等突出問(wèn)題。 《建議》稱(chēng)，當前，我國交通已開(kāi)啟建設交通強國的新征程，應以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，探索建立交通發(fā)展政府性基金制度，規范資金使用管理，提高投資績(jì)效，為交通發(fā)展提供持續穩定的財政保障機制。 在翁孟勇看來(lái)，建立交通發(fā)展基金有其必要性和重要意義： ——為交通投資提供持續穩定的公共財政保障，對適應新階段交通投資需求特點(diǎn)和經(jīng)濟穩增長(cháng)具有重要意義。交通不僅建設期投資強度大，運行維護期也需要持續穩定的大量投資。我國綜合交通正處于大規模加快成網(wǎng)建設期，投資強度較高，預計2030年之前我國綜合交通投資占GDP的比重將維持在3.2%以上。 翁孟勇透露，據了解，目前正在醞釀相關(guān)稅改方案，中央專(zhuān)項車(chē)購稅即將調整為地方一般稅，港建費和民航建設基金存在被取消可能，燃油稅專(zhuān)項用于交通支出比重不斷下降，且隨著(zhù)新能源汽車(chē)普及，未來(lái)燃油稅收入增長(cháng)將放緩甚至負增長(cháng)，而一般財政性資金和地方政府債安排用于交通的支出極不穩定，規模偏小，這些變數和趨勢將給未來(lái)交通發(fā)展資金保障帶來(lái)較大挑戰。因此，迫切需要建立交通政府性基金，形成多渠道的財政性資金池子，平復波動(dòng)，為交通投資提供持續穩定的財政性資金來(lái)源和基礎性保障。 ——完善資金使用管理，對規范交通投融資和控風(fēng)險具有重要意義。各種來(lái)源的財政性資金匯集到地方，性質(zhì)不一樣，管理主體不一樣，成為了地方的融資資源，為各類(lèi)融資平臺打開(kāi)了資金騰挪的空間，“八個(gè)瓶子七個(gè)蓋子”不規范運作普遍，一些資金在使用過(guò)程中被逐級加杠桿，風(fēng)險不斷積累。目前全國公路系統的債務(wù)余額巨大，且每年均在快速增長(cháng)。建立交通發(fā)展政府性基金，建立一套統一的資金使用管理制度，有利于約束規范地方融資，對行業(yè)降杠桿、控風(fēng)險有積極作用。 ——優(yōu)化資金科學(xué)分配，對提高投資績(jì)效和交通發(fā)展提質(zhì)增效具有重要意義。我國交通預算編制還比較粗放，建設項目的資金預算編制依據主要是規劃未達標里程，養護項目的資金預算編制主要依據各地的交通網(wǎng)絡(luò )規模和技術(shù)等級。當前我國經(jīng)濟已由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，交通發(fā)展工作重點(diǎn)也逐步由量的增加轉變到質(zhì)量和效率的提升上來(lái)，以供給側結構性改革為主線(xiàn)，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。通過(guò)交通發(fā)展基金制度系統性設計，建立和完善交通預算績(jì)效制度，以“提升安全性能、減少擁堵、促進(jìn)節能減排、降本增效、加強網(wǎng)絡(luò )連接”績(jì)效目標為導向，作為項目預算編制依據和考評依據，可以極大提高交通投資績(jì)效，有利于交通轉型升級和提質(zhì)增效。 為此，翁孟勇帶來(lái)建立交通發(fā)展基金的相關(guān)建議： 關(guān)于基金的目的。順應新時(shí)代建設交通強國的需要，按照財稅體制改革的總體要求，借鑒發(fā)達國家成功經(jīng)驗，建立交通發(fā)展基金制度，加強交通運輸發(fā)展公共財政保障能力，穩定交通運輸發(fā)展財政性資金來(lái)源，規范資金使用，控制債務(wù)風(fēng)險，科學(xué)化交通預算，提高交通投資績(jì)效，促進(jìn)行業(yè)治理能力現代化。 關(guān)于基金的定位和分級。交通發(fā)展基金為政府性基金，根據需要，可作為引導性投入，吸引社會(huì )資本參與設立多種形式的產(chǎn)業(yè)基金。建立中央和省級兩級交通發(fā)展基金，中央層級基金主要投向中央本級交通財政事權，分擔共同財政事權支出，適當補助地方財政事權支出；省級基金主要投向省級交通財政事權，分擔共同財政事權支出、適當補助市縣事權支出。 關(guān)于基金的組成。交通運輸發(fā)展基金為由目前各種交通專(zhuān)項稅費、用于交通支出的一般性財政性資金、政府債券、政府投資收益等組成，有別于向公民、法人和其他組織征收的、新設稅費來(lái)源性質(zhì)的政府性基金，是現有資金來(lái)源組成的資金池。 關(guān)于基金用途。主要安排用于包括：交通基礎設施建設、養護管理、交通運輸基本公共服務(wù)支出、政府債務(wù)償還、交通轉型升級戰略性引導支出。為促進(jìn)綜合運輸協(xié)調發(fā)展，可從中安排部分資金，設立專(zhuān)門(mén)的綜合交通運輸發(fā)展子基金。 關(guān)于基金使用管理?；饒猿謱?zhuān)項用途、統一管理和規范使用，合理界定財政部門(mén)與交通運輸主管部門(mén)在預算編制和審批、項目計劃、資金撥付、資金使用監管、績(jì)效考核的職責分工。按照資金支出的不同性質(zhì)，嚴格資金撥付程序。加強基金中的政府性債務(wù)管理，為債務(wù)確定控制線(xiàn)和合理規模區間，建立債務(wù)風(fēng)險預警及應急處置機制，建立債務(wù)風(fēng)險評測指標。強化基金績(jì)效管理，逐步完善績(jì)效目標設定、績(jì)效跟蹤、績(jì)效評價(jià)及結果運用有機結合的事前、事中、事后績(jì)效管理機制，建立具有交通特色的預算績(jì)效評價(jià)指標體系，將績(jì)效評價(jià)結果作為編制三年滾動(dòng)預算、調整資金支出結構、完善資金政策的主要依據。加強基金對創(chuàng )新性交通PPP項目的支持，嚴格按照PPP的相關(guān)管理規定執行，加強基金安排用于產(chǎn)業(yè)基金的資金監管。 翁孟勇建議，有關(guān)部門(mén)著(zhù)手研究建立交通發(fā)展基金制度的可行性，可結合未來(lái)的交通專(zhuān)項稅改革，先行在省級層面開(kāi)展試點(diǎn)，出臺基金使用管理辦法，總結經(jīng)驗，條件成熟時(shí)，在全國推開(kāi)。