推進(jìn)“一帶一路”公路設施聯(lián)通難在哪里

??? “一帶一路”公路設施聯(lián)通涉及的各?。ㄊ?、自治區）都出臺了公路投資計劃。據不完全統計，2015年中國各省“兩會(huì )”政府工作報告中關(guān)于“一帶一路”基礎設施建設（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“基建”）投資項目總規模已經(jīng)達到1.04萬(wàn)億元人民幣。投資項目集中在鐵路、公路、機場(chǎng)、水利建設。其中，公路投資1235億元人民幣。
　　2015年“一帶一路”在建基礎設施合作項目共52個(gè)，覆蓋26個(gè)國家，總投資金額為1434億元人民幣。從項目金額看，公路投資占比28.86%，鐵路和機場(chǎng)投資占比分別是37.02%和11.23%。但從項目數量來(lái)看，公路類(lèi)項目最多，依次是鐵路和電網(wǎng)。 　　總體看來(lái)，中國“一帶一路”公路設施全面聯(lián)通體系已經(jīng)形成，一些重大項目已順利開(kāi)工，還有一些項目正處在規劃階段。在中國-東盟方向，已形成連接中國與東盟的兩個(gè)鐵路口岸（憑祥-同登鐵路口岸和河口-老街鐵路口岸），基本建成或規劃建設的高速公路通道主要有8條。目前，云南的中老泰公路、中越公路、中緬公路以及中印公路國內段大部分已建成高速公路。而廣西崇左、靖西至龍邦高速2016年底建成后，將打通中國桂西、滇東、黔南通往東南亞各國的陸路通道。 　　在中國-中西亞方向，中國已與中亞國家形成了北中南三大陸路運輸通道，包括6條跨境公路。作為“一帶一路”建設的旗艦項目，巴基斯坦喀喇昆侖公路二期、卡拉奇高速公路開(kāi)工建設。分別由中國建筑和中國交建承建的卡拉奇至拉哈爾高速公路項目、喀喇昆侖公路升級改造項目，合同額為28.9億美元和13.2億美元。以“中巴經(jīng)濟走廊”的重點(diǎn)項目為例，雷科特至伊斯蘭堡公路項目，全長(cháng)約487公里，連接喀喇昆侖公路一期線(xiàn)路，經(jīng)紅其拉甫山口直通中國新疆喀什，是巴基斯坦北部地區以及通往中國的唯一陸上通道。 　　 ** 推進(jìn)公路設施聯(lián)通的典型做法 ** 　?。ㄒ? 積極探索包括BOT模式在內的公路建設營(yíng)運一體化的PPP機制。越來(lái)越多的“一帶一路”公路設施聯(lián)通項目正在采取包括BOT在內的各類(lèi)PPP機制?；灸Ｊ蕉际窍扔烧晚椖堪l(fā)起人簽訂特許權轉讓的協(xié)議，由項目發(fā)起人組織成立的項目公司承擔大型基礎設施項目的融資、設計、建設、運營(yíng)和維護的任務(wù)。同時(shí)，在特許期內擁有項目的所有權和收益權，用于償還項目債務(wù)。在特許期結束后，將項目移交政府。 　　過(guò)去相當長(cháng)一段時(shí)間，中國企業(yè)在從事海外公路基礎設施項目時(shí)，注重規劃和建設環(huán)節，對后續的營(yíng)運和維修等環(huán)節關(guān)注不夠。這跟中國企業(yè)缺乏成熟的基礎設施運營(yíng)模式密切相關(guān)。近年來(lái)，中國企業(yè)開(kāi)始重視運營(yíng)能力的提升，借助海外并購等手段，利用全球PPP成熟的運營(yíng)經(jīng)驗，全面提升建設運營(yíng)一體化能力。比如，中國交通建設股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中國交建”）在2016年4月20日完成了收購澳大利亞約翰?霍蘭德公司(JohnHolland ) 全部股權的交割，已有65年歷史的霍蘭德公司是澳大利亞第三大建筑工程公司，也是澳大利亞唯一同時(shí)持有鐵路運營(yíng)和鐵路基建管理執照的公司，在供電、供水等PPP項目方面有豐富經(jīng)驗。因此，中國交建在推進(jìn)“一帶一線(xiàn)”公路設施聯(lián)通過(guò)程中，就借助了霍蘭德公司建設、運營(yíng)一體化的經(jīng)驗和能力，完善了中國供水、污水、電力的營(yíng)運能力和營(yíng)運標準，推動(dòng)中國交建在“一帶一路”沿線(xiàn)國家的公路基礎設施的建設和運營(yíng)。 　　(二) 高度重視推動(dòng)中國公路技術(shù)標準國際化。技術(shù)標準是世界通用語(yǔ)言，國際技術(shù)標準更是全球經(jīng)貿合作發(fā)展的重要技術(shù)基礎。國際間通過(guò)標準建立合作關(guān)系、統一市場(chǎng)規則之外，更多還是要進(jìn)行標準競爭。誰(shuí)把住了標準，就把住了產(chǎn)業(yè)、把住了市場(chǎng)競爭主動(dòng)權。各國都高度重視標準主導權，發(fā)達國家積極扶持和推進(jìn)本國標準成為國際標準或事實(shí)上的國際標準，主導和影響產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展。 　　中國過(guò)去一般以接受?chē)饧夹g(shù)標準為主，但“一帶一路”建設給中國技術(shù)標準走向國際化、主導制定標準提供了重要機遇?！稑藴事?lián)通“一帶一路”行動(dòng)計劃（2015-2017）》提出中國將加快制定和實(shí)施中國標準“走出去”工作專(zhuān)項規劃，助推國際產(chǎn)能和裝備制造合作。2016年交通部門(mén)又成立“一帶一路公路交通聯(lián)盟”，推動(dòng)中國與“一帶一路”沿線(xiàn)各國，特別是中亞、南亞國家在公路交通領(lǐng)域的交流合作。 　　中亞許多國家目前正在構建本國的公路規范和標準，之前的規范和標準源自前蘇聯(lián)，現在要逐步更新并通過(guò)立法確定新公路規范和標準的法律地位。因此，在參與實(shí)施“一帶一路”等戰略的項目過(guò)程中，中國企業(yè)爭取沿線(xiàn)國家支持，把國內公路的行業(yè)標準介紹給相關(guān)國家，做好兩國標準對接，并推薦使用中國標準來(lái)建造和運營(yíng)公路。 　　(三）構建政策性金融和市場(chǎng)化投融資渠道相結合的投融資機制。2008年全球金融危機爆發(fā)后，國際基礎設施項目融資出現兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是新興市場(chǎng)國家基礎設施的項目數量和金額上升較快，成為基礎設施投融資快速發(fā)展的重要區域。二是私人部門(mén)參與國際基礎設施項目融資的規模不斷上升。私人部門(mén)對基礎設施投資成為基礎設施投融資的重要來(lái)源。世界銀行（2015）的數據顯示，2014年私人部門(mén)參與基礎設施投融資總額為1075億美元，2015年上半年私人參與基礎設施融資總額為253億美元。 　　 ??? 為解決“一帶一路”基礎設施聯(lián)通的資金問(wèn)題，中國已成功發(fā)起并組建了亞洲基礎設施投資銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“亞投行”），絲路基金等金融機構，中國信保組織的問(wèn)卷調查結果顯示，當前出口信貸仍占據主導地位。截至2015年末，中國信保在“一帶一路”沿線(xiàn)國家的保險責任余額近1000億美元。從支持“一帶一路”建設海外項目的主要參與銀行來(lái)看，國家開(kāi)發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行及中資商業(yè)銀行占據主導地位。截至2015年底，國家開(kāi)發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行在“一帶一路”沿線(xiàn)國家貸款余額分別達到1114億美元和800億美元。 　　但是，僅靠中國政策性金融機構的投入遠遠不夠，還必須依靠沿線(xiàn)國家的配合及國際金融機構的參與合作。中交集團在開(kāi)展公路聯(lián)通項目時(shí)，除了接受亞投行、絲路基金等政策性金融機構外，還通過(guò)銀團貸款（也稱(chēng)辛迪加貸款）和發(fā)放項目債券等市場(chǎng)化渠道來(lái)籌措資金。政策性資金成本低、周期長(cháng)，但只能解決很小部分的資金需求，市場(chǎng)化融資機制靈活，能夠吸引更多投資者。比如，銀團貸款進(jìn)行證券化后，通過(guò)發(fā)行資產(chǎn)支持類(lèi)債券，在場(chǎng)外交易市場(chǎng)（Over the Counter Market，簡(jiǎn)稱(chēng)OTC）進(jìn)行交易，幫助銀行將基礎設施項目的貸款資產(chǎn)打包分級出售，將收益與風(fēng)險合理匹配。另外，基礎設施項目債券市場(chǎng)融資也出現了許多新模式。項目債券主要依據單獨項目設計出來(lái)的債券產(chǎn)品，經(jīng)過(guò)政府或多邊發(fā)展金融機構參與等“信用增級”，債券標準化程度大幅提高后，可以在公開(kāi)市場(chǎng)上進(jìn)行交易，流動(dòng)性較強。 　　公路設施聯(lián)通面臨的問(wèn)題“一帶一路”沿線(xiàn)主要是發(fā)展中國家,很多處于城市化和工業(yè)化的起步或加速階段,對公路基礎設施需求很大, 比如，印度和印度尼西亞這樣人口龐大的國家，還沒(méi)有建成一公里封閉的高速公路。公路聯(lián)通具有的潛在經(jīng)濟價(jià)值很高。但目前面臨的主要問(wèn)題包括： 　?。ㄒ唬┤谫Y“難”和融資“貴”。 “一帶一路”沿線(xiàn)國家大多數是發(fā)展中國家，基礎設施建設進(jìn)程相對落后，打造“六廊六路多國多港”主骨架面臨巨大的融資缺口問(wèn)題。據亞洲開(kāi)發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“亞開(kāi)行”）估計，亞洲地區基礎設施建設每年需要投入8000億美元才能支撐目前的經(jīng)濟增長(cháng)水平，區域基礎設施建設還需要額外投資數千億美元?，F有的亞開(kāi)行、世界銀行等多邊金融機構難以提供足夠的資金支持；新成立的亞投行首批4個(gè)項目貸款金額5億美元，其中3個(gè)項目是和亞開(kāi)行、世界銀行等聯(lián)合融資。此外，融資途徑較少。部分“一帶一路”沿線(xiàn)國家存在經(jīng)濟發(fā)展相對落后、行政審批效率低、金融環(huán)境不佳等問(wèn)題，缺乏通過(guò)資本市場(chǎng)籌集資金的能力和經(jīng)驗。 　?。ǘ┻\營(yíng)效率不高。公路投資屬于典型的長(cháng)周期、低回報、高風(fēng)險的項目，尤其在涉及多個(gè)國家、跨區域的投資合作，傳統的由財政資金、收費、銀行貸款的投融資模式，難以有效支撐周邊經(jīng)濟體在經(jīng)濟起飛階段所需要的龐大公路投資需求。另外，“一帶一路”沿線(xiàn)國家和地區提出的大部分項目需要以PPP、BOT等形式實(shí)施，對承包商提出了設計、規劃、融資、建設和運營(yíng)的綜合服務(wù)要求，中國“走出去”企業(yè)遇到了更高門(mén)檻。從目前做法看，中國企業(yè)主要關(guān)注建設環(huán)節，采取BOT等方式移交給當地政府后，對公路運營(yíng)和維護的關(guān)注不夠，但當地政府受制于技術(shù)、能力和管理水平等因素，沒(méi)有對已有公路設施實(shí)施有效運營(yíng)管理，導致運營(yíng)效率低下，可持續性較差。 　?。ㄈ┙ㄔO主體單一。從目前已實(shí)施的公路設施聯(lián)通項目看，都是國有企業(yè)或國有投資控股的合資企業(yè)在負責項目規劃、建設和運營(yíng)，民間資本進(jìn)入積極性不高。據不完全統計，現有公路互聯(lián)互通投資最多的企業(yè)是中交集團，在沿線(xiàn)65個(gè)國家間投資承建了2600多公里公路?？紤]到絕大多數沿線(xiàn)經(jīng)濟體的經(jīng)濟發(fā)展水平都不如中國，加上公路投資回收期長(cháng)，導致相對回報率不高，民間資本進(jìn)入意愿不強。 　?。ㄋ模┙ㄔO難度和技術(shù)要求高，沿線(xiàn)各國監管效率低下、尋租腐敗問(wèn)題嚴重，未來(lái)維護通道的成本也很高。西南地區是公路互聯(lián)互通的重要通路和樞紐，地形復雜，陸路主要山口通道基本位于高海拔地區。陸上通路主要是中亞和西亞地區，大部分中亞國家的公路基礎設施是在前蘇聯(lián)時(shí)期建設的，統一使用前蘇聯(lián)標準。在蘇聯(lián)解體后，這些國家將公路收為國有，但多年過(guò)去也無(wú)力去修復和維護。此外，中亞經(jīng)濟體普遍存在“監管效率低下、行政腐敗嚴重”的問(wèn)題，世界銀行曾對全球189個(gè)經(jīng)濟體的經(jīng)商環(huán)境進(jìn)行排名，中亞國家平均排名為第127位。 　?。ㄎ澹┲衼喓湍蟻喌墓仿?lián)通項目跟美國、印度等國現有實(shí)施計劃有交叉重疊之處，彼此競爭激烈。20世紀90年代，美國在南亞地區開(kāi)始實(shí)施“新絲綢之路計劃”（NSRP），先支持亞洲開(kāi)發(fā)銀行于1997年提出的“中亞區域經(jīng)濟合作”（CAREC）項目，后來(lái)在1999年和2006年分別制定了“絲綢之路戰略法案”（Silk Road Strategy Act），但都被國會(huì )否決。2011年7月，美國重新提出“新絲綢之路”計劃，主要通過(guò)公路、鐵路等基礎設施建設把阿富汗、巴基斯坦和印度等國家連接起來(lái)，但該項目進(jìn)展緩慢，截至2014年，美國只為阿富汗修建了3000多公里公路。另外，印度在2012年提出“連接中亞政策”（CCAP），還有印度—湄公河經(jīng)濟走廊規劃（MIEC），以及聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會(huì )委員會(huì )（UNESCAP）倡議的“亞洲高速公路網(wǎng)”建設。上述倡議和計劃都跟中國提出的“一帶一路”公路聯(lián)通計劃有交叉重疊地方，彼此間存在激烈競爭。 　　政策建議 　?。ㄒ唬﹦?chuàng )新投資運營(yíng)模式，吸引更多民間資本進(jìn)入。結合交通建設項目的規律和特點(diǎn)，探索行之有效的公路建設PPP模式，吸引更多社會(huì )資本。把公路基礎設施互聯(lián)互通與產(chǎn)業(yè)園區、城市綜合體建設等結合起來(lái)，讓民間資本分享公路，尤其是高速公路建設的外溢效應，從單純的建設運營(yíng)方轉變?yōu)榛A設施的投資商（目前萬(wàn)達集團在印度尼西亞等經(jīng)濟體就采取綜合開(kāi)發(fā)模式來(lái)搞新城、產(chǎn)園區建設，效果很好）。 　?。ǘ┌l(fā)揮政策性金融的前期引導和帶動(dòng)作用，創(chuàng )新投融資機制。發(fā)揮好包括金磚開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎設施投資銀行和“絲路基金”在內的政策性金融機構的引導作用，對公路基礎設施投資運營(yíng)商提供金融支持。以促進(jìn)金融資本和產(chǎn)業(yè)資本的多元有效對接為著(zhù)眼點(diǎn)，創(chuàng )新投融資機制。在公路基礎設施開(kāi)發(fā)建設領(lǐng)域，探索股權投資、股權置換、參與股權基金、項目債券、資產(chǎn)證券化、發(fā)行永續債等多種形式，深化與國內外金融機構的合作，打造更為適宜的商業(yè)模式。 　?。ㄈ┩苿?dòng)公路建設運營(yíng)企業(yè)更好“走出去”。改變過(guò)去公路建設企業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域偏窄（集中在工程承包和勞務(wù)輸出方面）、利潤率不高、標準化程度低的狀況，通過(guò)“一路一帶”公路設施聯(lián)通的機遇，廣泛參與境外公路基礎設施設計、咨詢(xún)、建設和運營(yíng)等“全鏈條”環(huán)節，將勞動(dòng)力和資本輸出逐步轉化為標準、技術(shù)和管理輸出，帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)標準、技術(shù)和管理服務(wù)“走出去”。 　?。ㄗ髡呱弁ο祰鴦?wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟研究所副研究員）