中國的城市軌道交通如何從零躍居世界第一

編者按： 　　　 　　國家發(fā)改委原副主任張國寶先生曾任國家計委投資司副司長(cháng)，分管城市基礎設施建設處，親歷了中國城市軌道交通的發(fā)展歷程和政策變化。本期起，張國寶先生連續兩期在《中國經(jīng)濟周刊》撰文回顧中國城市軌道交通的發(fā)展巨變。 　　 　　到2016年底我國運營(yíng)軌道交通的城市達到26個(gè)，運行總里程3748.67公里。其中上海運營(yíng)城市軌道交通（包括城市地鐵和輕軌，下同）總長(cháng)達到617公里，已成為目前世界上運營(yíng)軌道交通線(xiàn)路最長(cháng)的城市。北京運營(yíng)了554公里，廣州運營(yíng)了308公里，都進(jìn)入了世界運營(yíng)軌道交通最長(cháng)的城市行列。 　　 　　現在，軌道交通已經(jīng)成為許多城市中不可或缺的、最主要的交通工具。而在20年前這簡(jiǎn)直是一件不可想象的事情。 　　　 　　起步晚了102年， 　　　 　　20年躍居世界第一 　　 　　1863年，世界上第一條地鐵在倫敦建設，總長(cháng)只有4.8公里。1965年，中國的第一條地鐵北京地鐵1號線(xiàn)開(kāi)始建設，1971年正式投入運行，比世界上的第一條地鐵整整晚了102年。但是中國僅僅用了20多年時(shí)間不僅在城市軌道交通的運營(yíng)總長(cháng)度上躍居世界第一，而且無(wú)論是在施工技術(shù)還是裝備方面也發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實(shí)現了國產(chǎn)化，技術(shù)先進(jìn)性居于世界前列，開(kāi)始輸出軌道交通裝備。例如，向美國波士頓、印度孟買(mǎi)、伊朗德黑蘭等多個(gè)國家和地區出口地鐵車(chē)輛，地鐵車(chē)輛成為又一個(gè)有競爭力的出口產(chǎn)品。 　　 　　1993年，我國出現了嚴重的通貨膨脹，當年國民經(jīng)濟運行的重要任務(wù)是控制通貨膨脹，國家計委投資司新設立了一個(gè)房地產(chǎn)處，后來(lái)改名為城市基礎設施建設處，主要任務(wù)是控制樓堂館所的建設規模。該處開(kāi)始時(shí)的主要職責是擬定經(jīng)濟適用房的建設規模和貸款總額，控制五星級酒店的建設以及城市軌道交通的建設，此類(lèi)項目都要經(jīng)過(guò)這個(gè)處審查。該處的第一任處長(cháng)是秦玉才，后來(lái)在國家發(fā)改委西部司司長(cháng)的職務(wù)上退休，該處從建設部也調入了干部。當時(shí)我任國家計委投資司副司長(cháng)，也分管該新設的處。因此在以后的工作中了解并切身經(jīng)歷了城市軌道交通的發(fā)展歷程和政策變化。 　　　 　　1995年時(shí)，全國擁有城市軌道交通的只有三個(gè)城市，分別是北京、天津、上海，全國運營(yíng)的軌道交通一共只有4條線(xiàn)，總里程70公里。它們是北京沿長(cháng)安街地下的1號線(xiàn)，開(kāi)始建成時(shí)叫復八線(xiàn)（復興門(mén)至八王墳），后來(lái)不斷向東西兩端延伸。沿二環(huán)路地下的環(huán)線(xiàn)，又叫2號線(xiàn)，長(cháng)23.1公里。兩條線(xiàn)總長(cháng)42公里。天津市只有一條1970年開(kāi)工建設、1976年1月10日投入運營(yíng)的地鐵，運營(yíng)里程7.4公里。上海地鐵1號線(xiàn)于1990年1月19日開(kāi)工建設，1993年5月28日投入運行。實(shí)際上，上海地鐵早于1956年就開(kāi)始醞釀，但直到1990年才開(kāi)始建設。當時(shí)建設北京、上海、天津這三個(gè)城市地鐵的最初目的都是為了戰備。 　　　 　　1993年，在國家計委投資司設立城市基礎設施建設處時(shí)，還有上海和廣州兩條地鐵在建，尚未投入運營(yíng)。這兩條地鐵都是在改革開(kāi)放后使用德國政府貸款建設的，80%都必須用于購買(mǎi)德國的設備，所以設備費用昂貴，致使一公里的造價(jià)需要8億元，這在當時(shí)可是一個(gè)昂貴的數字。1989年政治風(fēng)波之后，西方國家制裁我們，德國政府停止了貸款，正在建設的地鐵工程停滯。但后來(lái)德國在西方國家中率先解除了制裁，恢復了貸款。我想，這不是因為德國對我們特殊友好，而是因為其中也損害了他們自己的利益。 　　 　　以上是1993年成立國家計委投資司城市基礎設施投資處負責城市軌道交通時(shí)，我國城市軌道交通的全部家當。而當時(shí)世界上運營(yíng)城市軌道交通超過(guò)300公里的城市有5個(gè)，分別是紐約、倫敦、巴黎、莫斯科和東京。中國全國70公里和一個(gè)城市300公里簡(jiǎn)直沒(méi)法比，所以當時(shí)我根本想不到中國會(huì )有3700公里以上的城市軌道交通投入運營(yíng)，全國省會(huì )城市除拉薩外都有已運行或在建的軌道交通項目。當時(shí)的想法是，全國能有300公里地鐵就不錯了。 　 　　p83 　　　 　　國務(wù)院辦公廳當年為何發(fā)文 　　 　　暫停審批城市地下軌道交通項目？ 　　 　　在1995年發(fā)生了一起外交事件，西班牙國王訪(fǎng)華，他此訪(fǎng)的主要目的是要簽訂向沈陽(yáng)市出售城市輕軌成套設備，可是當時(shí)沈陽(yáng)市的財政狀況不好，難以承擔昂貴的城軌建設費用，所以這筆買(mǎi)賣(mài)簽不下來(lái)。這對于西班牙這樣的小國可是個(gè)大買(mǎi)賣(mài)，西班牙國王表示合同簽不下來(lái)就不走了，這事一直鬧到了李鵬總理那里。李鵬總理了解了情況后非常生氣，批評了沈陽(yáng)市，沒(méi)這個(gè)財力就不要把人家引進(jìn)來(lái)，造成騎虎難下的局面。鑒于城市軌道交通在當時(shí)是非常昂貴的建設，而且運營(yíng)費用也很高，除香港將地鐵沿線(xiàn)物業(yè)開(kāi)發(fā)交由地鐵公司，尚有贏(yíng)利外，其他城市都靠政府財政補貼，財政收入不高的城市承受不起。同時(shí)當時(shí)又處于通貨膨脹嚴重的經(jīng)濟環(huán)境，要控制固定資產(chǎn)投資，于是李鵬總理指示國家計委起草一個(gè)文件，以國務(wù)院名義發(fā)布，暫停對城市軌道交通的審批。 　　　 　　這就是國辦發(fā)（1995）60號文，國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知。文中開(kāi)頭就說(shuō)，城市快速軌道交通（包括地鐵、輕軌等），在城市交通骨干體系中具有重要作用，但由于基建投資大、運營(yíng)成本高，國家和所在城市財政當時(shí)難以承受。根據我國城市現有經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財力狀況，當前必須嚴格控制城市快速軌道交通的發(fā)展，并對在建的項目加強管理。 　　 　　這個(gè)通知的第一條規定：除兩個(gè)在建項目外，今后一段時(shí)間內暫停審批城市地下快速軌道項目。對國家計委已批準立項和原則同意建設的天津、青島、南京等城市的地鐵項目和沈陽(yáng)輕軌項目要停止對外簽約。國家計委要暫停審批其可行性研究報告和開(kāi)工。 　　　 　　第二條規定所有的城市快速軌道交通項目均屬大型項目，必須報國務(wù)院審批，任何地方均不得自行批準此類(lèi)建設項目，不能擅自對外開(kāi)展工作。凡未經(jīng)批準自行立項和對外簽約的項目一律無(wú)效，造成重大損失者要追究有關(guān)領(lǐng)導人的責任。 　　　 　　第三條規定是做好城市軌道交通發(fā)展的規劃工作。國家計委要會(huì )同有關(guān)部門(mén)組織制定我國城市快速軌道交通和地鐵設備國產(chǎn)化規劃。今后城市快速軌道交通項目的審批均以國家軌道交通發(fā)展規劃為依據，等等。 　　　 　　這個(gè)文件下達后，實(shí)際上停止了所有城市軌道交通項目的審批。根據文件第三條的要求我們開(kāi)始著(zhù)手制定城市軌道交通規劃和設備國產(chǎn)化工作。我認為城市軌道交通是城市公共交通的主要組成部分，不建設是不行的，文件的主要擔心是造價(jià)昂貴，城市財力無(wú)法承擔。所以首先是要制定一個(gè)標準，什么城市可以建設軌道交通項目。另外要解決城市軌道交通設備國產(chǎn)化的問(wèn)題，把建設成本降下來(lái)。經(jīng)過(guò)研究和征求各方面的意見(jiàn)，根據當時(shí)我國城市的狀況，擬定了三條可以建設軌道交通的標準：第一，該城市人口在300萬(wàn)人以上；第二，國民生產(chǎn)總值（GDP）1000億元以上；第三，地方本級財政收入100億元以上。同時(shí)滿(mǎn)足以上三條標準才可以建設軌道交通。 　　 　　按此標準一卡，當時(shí)全國共有15個(gè)城市符合條件。我記得當時(shí)南京都差點(diǎn)沒(méi)進(jìn)去，南京符合前兩個(gè)條件，但地方本級財政99億元，差一點(diǎn)點(diǎn)，但后來(lái)還是放在15個(gè)城市內了。 　　　 　　1998年亞洲金融危機，我國采取擴大內需的宏觀(guān)調控政策后徹底取消了暫停批準建設城市軌道交通的禁令，轉而把城市軌道交通建設作為擴大內需的內容之一。這時(shí)我們城市軌道交通國產(chǎn)化的工作也得到長(cháng)足的進(jìn)展，建設造價(jià)顯著(zhù)降低，達到了國辦文件的政策效果。 　　　 　　最艱巨的設備國產(chǎn)化：北京、上海、廣州、大連等多地曾爭建軌道交通車(chē)輛生產(chǎn)廠(chǎng) 　　 　　最艱巨的工作是落實(shí)設備國產(chǎn)化。在1995年之前，我國地鐵車(chē)輛基本上只有長(cháng)春客車(chē)廠(chǎng)一家生產(chǎn)，北京、天津的地鐵車(chē)輛此前都是長(cháng)春客車(chē)廠(chǎng)生產(chǎn)的。但我國城市軌道交通裝備的水平和國際先進(jìn)水平差距太大。改革開(kāi)放后長(cháng)春客車(chē)廠(chǎng)和德國阿德川斯公司、青島四方與龐巴迪都搞過(guò)合資廠(chǎng)，但外商看中的是中國市場(chǎng)，并不真想把技術(shù)拿來(lái)，他們是根據中國的訂單安排生產(chǎn)的。當時(shí)中國的城市軌道交通還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，訂單很少，所以都沒(méi)有搞好。 　　　 　　我主張軌道交通車(chē)輛的國產(chǎn)化依托現有的鐵路機車(chē)車(chē)輛廠(chǎng)，不鋪新攤子，防止重復建設和地方保護主義，爭取能做到全國競爭有序的統一大市場(chǎng)。但是一些有較多軌道交通規劃線(xiàn)路的大城市看好未來(lái)城市軌道交通設備市場(chǎng)潛力，不希望肥水流外人田，不希望本市所需的軌道交通車(chē)輛由別的城市生產(chǎn)，因此，強烈希望在本市建軌道交通車(chē)輛生產(chǎn)廠(chǎng)。 　　 　　最典型的是北京。北京是中國最早有地鐵的，也是今后軌道交通設備市場(chǎng)最大的城市，已經(jīng)建有地鐵車(chē)輛修理廠(chǎng)，北京市希望在車(chē)輛修理廠(chǎng)的基礎上發(fā)展為地鐵車(chē)輛生產(chǎn)廠(chǎng)。此前北京地鐵都是用長(cháng)春客車(chē)廠(chǎng)生產(chǎn)的車(chē)輛。而我擔心一旦北京市建設了地鐵車(chē)輛生產(chǎn)廠(chǎng)，北京市地鐵所需的車(chē)輛就會(huì )因地方保護主義優(yōu)先考慮用本市生產(chǎn)的產(chǎn)品，把全國統一的競爭有序的大市場(chǎng)割裂，而且失去了競爭。 　　 　　為此，在1993年前兼任國家計委主任的鄒家華副總理就開(kāi)會(huì )進(jìn)行過(guò)協(xié)調。長(cháng)春客車(chē)廠(chǎng)當然是心里不愿意，但也不能得罪大用戶(hù)北京市。而我竭力反對，最后鄒家華副總理裁決由長(cháng)春客車(chē)廠(chǎng)拿出50節地鐵車(chē)輛在北京的地鐵修理廠(chǎng)總裝，總算打消了北京市想建地鐵車(chē)輛生產(chǎn)廠(chǎng)的念頭。 　　 　　鄒家華副總理問(wèn)我，鐵路車(chē)輛不是和地鐵車(chē)輛樣子差不多嗎？為什么我們能生產(chǎn)火車(chē)車(chē)廂，而地鐵車(chē)廂生產(chǎn)這么難？這一問(wèn)題當時(shí)我也不知道，被問(wèn)倒了。會(huì )后我去向有關(guān)同志求教，被告知至少有三點(diǎn)不同。首先，地面火車(chē)站間距長(cháng)，例如20公里，而城市軌道交通站間距離也就2公里左右，所以頻繁加速減速，加速度高，動(dòng)力性能要求更高。其次，過(guò)去的列車(chē)都是動(dòng)力集中型的，即火車(chē)頭拉著(zhù)一長(cháng)列車(chē)廂跑，而地鐵采用四動(dòng)兩拖，即6節車(chē)廂中有4節有動(dòng)力，兩節無(wú)動(dòng)力是拖車(chē)，采用的是動(dòng)力分散型。對動(dòng)力集中型和動(dòng)力分散型概念的了解給我留下了深刻的印象，所以后來(lái)在論證高鐵動(dòng)車(chē)組技術(shù)方案時(shí)法國的GTV是動(dòng)力集中型，而德國ICE和日本新干線(xiàn)采用的是動(dòng)力分散型，我和鐵道部的主流意見(jiàn)一致，贊成采用動(dòng)力分散型的。另一個(gè)不同是地鐵車(chē)廂的載客量比普通列車(chē)要多，車(chē)體要寬。在地下行駛安全性也有一些特殊要求。 　　　 　　和北京市一樣，想在本市建軌道交通車(chē)輛廠(chǎng)的城市還有上海、廣州、大連等。當時(shí)，上海的蔣以任常務(wù)副市長(cháng)多次找我，希望同意依托上海發(fā)電設備制造集團與德國西門(mén)子合作制造軌道交通設備。上海的考慮是，上海是今后發(fā)展軌道交通的一個(gè)重要城市，有這樣一個(gè)市場(chǎng)當然希望上海來(lái)生產(chǎn)。 　　 　　而我的考慮是，全國已有長(cháng)春客車(chē)廠(chǎng)、青島四方、株洲機車(chē)車(chē)輛廠(chǎng)、浦鎮機車(chē)車(chē)輛廠(chǎng)等多家生產(chǎn)鐵路機車(chē)車(chē)輛的企業(yè)，能力已經(jīng)不小，應該依托這些車(chē)輛廠(chǎng)來(lái)生產(chǎn)城市軌道交通車(chē)輛，不要另起爐灶，將來(lái)造成能力過(guò)剩。不要重蹈汽車(chē)行業(yè)遍地開(kāi)花、重復建設，造成幾乎全國每個(gè)省份都有汽車(chē)廠(chǎng)的局面。 　　 　　另外，如果每個(gè)要建軌道交通的大城市都以本地有市場(chǎng)為由，肥水不流外人田的話(huà)，那么今后必然是地方保護主義，北京、上海、廣州各個(gè)主要城市都用自己城市生產(chǎn)的車(chē)輛，別的車(chē)輛廠(chǎng)產(chǎn)品進(jìn)不來(lái)，自己的產(chǎn)品也進(jìn)不到別人的市場(chǎng)去，便失去了競爭。一個(gè)城市的需求市場(chǎng)再大，也畢竟只是一個(gè)城市，難以支撐一個(gè)生產(chǎn)廠(chǎng)家的產(chǎn)量所需要的市場(chǎng)規模，生產(chǎn)廠(chǎng)家的規模經(jīng)濟上不去。 　 　　歐洲、美國已經(jīng)有了前車(chē)之鑒，他們在地鐵發(fā)展高潮時(shí)各國都搞了軌道交通車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)，像法國的阿爾斯通、德國的西門(mén)子等，現在高潮期過(guò)了，生產(chǎn)能力過(guò)剩，企業(yè)虧損，面臨兼并重組去產(chǎn)能，有的已經(jīng)破產(chǎn)關(guān)閉，我們不能重蹈他們的覆轍。